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【涨知识】土地二级市场如何完善？

2018-03-28 1957次

今年政府工作报告提出，加快技术、土地等要素价格市场化改革，深化资源类产品和公共服务价格改革，打破行政垄断，防止市场垄断。在党的十九大报告中，要素市场化和完善产权制度一起被确定为经济体制改革的两大重点内容，也被视为现代化经济体系建设的应有之义。

在城镇化转型提质进入新阶段的时候，土地一级市场（提供“增量”资源）的作用将走向下坡，而土地二级市场（“存量”优化调整）的作用将日益突出。

从土地供应数量上看，国有建设用地供应供给趋于减量，表示土地一级市场的交易量将会逐步下降。土地利用强度要求的提高，意味着城市存量土地的挖潜工作将成为未来国土工作的重心.而土地二级市场是激发存量土地再利用潜力的重要平台。

土地二级市场，是土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的市场。即一般指商品房首次进入流通领域进行交易而形成的市场。房地产二级市场也包括土地二级市场，即土地使用者将达到规定可以转让的土地，进入流通领域进行交易的市场。

于土地二级市场而言，缺乏专门的法律法规支撑，配套制度不健全。目前在国家层面上仅有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》两部法律作为指导，且总体较为宽泛，缺乏具体性和可操作性。

相对于政府完全垄断的土地一级市场，土地二级市场上的交易主体更显多元化，交易方式和内容也呈现出更多样化的特征。土地二级市场上的交易主体既包括企业和个人，也有集体经济组织；交易方式包涵转让、抵押、租赁等多种形式；而在交易内容上，既有纯土地交易、连房带地的交易，还有在建工程的交易。

土地二级市场上纷繁复杂的交易关系导致其产权、法律和增值分配收益关系也十分复杂，使其对于制度规范的需求更高。缺少相关制度指导，致使土地二级市场违规交易多、政府监管难度大。

由于土地一二级市场衔接不协调，相关制度不健全，缺乏有力的监管措施，导致土地二级市场上的违规交易问题突出。一是划拨的国有建设用地未经审批及履行相关手续擅自进入市场交易。二是出让的国有建设用地未达到法定条件，擅自进行土地交易。三是交易后不经合法程序，擅自改变土地用途。扰乱了土地市场秩序，损害了国家利益。

缺乏公开透明的交易平台，隐形交易问题突出。在土地一级市场，一方面国家通过土地征收制度、土地储备制度和土地招拍挂制度建立起了国有建设用地公开出让的市场交易平台，另一方面为保障公共物品供应和促进相关产业发展仍然保留了划拨、协议、定向等非公开供应土地的方式，这种土地一级市场的“双轨制”，导致土地二级市场成为先天性的非完全竞争市场。同时，土地二级市场没有建立起公开透明的交易平台，政府无法掌握实际交易情况，由此导致土地二级市场隐形交易问题突出。

土地二级市场的交易一般会涉及政府行政部门、法院和拍卖公司三方主体。首先，国土和住建部门职能交叉，存在管理的多头性。其次，现在法院裁决利用土地使用权清偿债务的现象十分普遍，但法院在判决时往往并未征询国土或住建部门的意见，也不清楚被处置土地的产权是否明晰和是否符合土地二级市场的交易条件，强制性的司法裁定有时会为不符合转让条件的土地交易提供合法的途径。再次，部分拍卖公司在未经国土部门同意和授权的情况下，擅自开展土地使用权的拍卖。

土地二级市场的完善

一、加强土地二级市场立法，完善相关配套制度，实现制度引导。

加强法律和制度建设是促进土地二级市场健康发展的关键一步。一方面，在土地一级市场上，进一步完善土地出让制度、改革土地储备制度、健全土地监管制度，做好制度的顶层设计。另一方面，在土地二级市场上，从国家层面制定出台相应的法律法规，建立和完善相关的配套管理制度，统一交易标准、明确交易范围、规范交易行为、细化交易规则，为土地二级市场的健康发展提供法律和制度支撑。

二、加强土地一二级市场的有机衔接，严格规范土地交易行为。

改革和完善当前的一级市场上土地供应的“双轨制”，尤其是规范土地划拨制度，明确划拨用地的转让必须经过国土管理部门审批，未经批准不得私下交易；同时完善划拨用地的交易制度，明确交易方式、程序和监管措施；还要建立划拨用地转让的增值收益分配制度，可规定政府从中收取一定比例的调节金；如果转让的价格明显低于市场价格，可规定政府拥有优先回购权。

三、建立公开交易的统一平台，完善中介服务体系建设。

建议建立公开、透明、有形的土地二级市场交易平台。平台首先要对土地交易的市场主体身份进行合法性审查，明确交易土地的产权；然后为参与交易的市场主体提供充分的市场供求信息、宗地交易信息、政策法规信息和咨询服务信息等，以保障市场的充分竞争性，降低交易成本，提高土地资源的配置效率。此外，政府要加强对中介机构的制度管理，完善中介服务体系建设，促使中介服务机构的服务水平和业务素质不断提高。

四、改革相关体制机制，加强相关部门的沟通协调。

进一步理顺土地二级市场中的各政府部门之间的相互关系，明确各自的职责和管理范围，同时加强部门之间的沟通协调。短期内，建议首先建立国土与住建系统在这方面的沟通协调机制，最大程度地提高交易标的的信息透明度，简化交易程序，提高交易效率。同时，法院应加强与国土和住建部门的合作，在涉及土地资产的司法处置前，先与两部门交换意见，以避免判决实施后出现不必要的纠纷。远期建议可以参照不动产统一登记的模式，改革相关体制机制，将相关部门和机构根据土地二级市场的需要进行科学整合、统一管理。